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Un ataque a la autonomía universitaria: la inconsistencia jurídica de la Asamblea Legislativa

Publicado: 2018-11-05

Días atrás, se aprobó una moción por parte de la Comisión de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa para recortar 10 mil millones de colones al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Especial (FEES) en el presupuesto del año 2019.

Esta medida, adoptada al calor de una situación de crisis en las finanzas públicas, permite a ciertos grupos de poder encontrar la oportunidad idónea para legitimar -y posicionar- caudal político congraciando una serie de medidas que, de entrada, parecen acordes con la situación del país y el marco jurídico existente. Aunque, no siempre desde lo social, se logra advertir con claridad que, al adoptarse este tipo de medidas, sin mayor análisis, se puede caer en el gravísimo error de socavar -e irrespetar- el Estado de Derecho costarricense.

En este caso, por ejemplo, aunque la violencia y el daño simbólicos (Bourdieu) de la imagen universitaria pudieran ser, digamos, de impactos tolerables, permitiendo a la ciudadanía formar opinión favorable de las y los diputados como “paladines de la administración financiera estatal”, mientras -quizás-, por otro lado, malogrando una opinión desfavorable hacia las universidades públicas por un aparente, aunque no real ni exacto, gasto público desmedido, el recorte de una parte del presupuesto con que las universidades públicas contarían para el próximo año incide negativamente, como daño tangible, en su quehacer ordinario, en sus fines y metas ya prefijadas en el proceso de planificación universitario.

Por tanto, un tema preocupante es el evidente ataque que se realiza, decíamos, contra el Estado de Derecho por parte de un órgano político de poder, en franca violación de la Constitución Política y, por efecto, de la autonomía universitaria. Es en este punto donde quiero -por ahora- detenerme y hacer algunas observaciones relacionadas con el artículo 85 de la Carta Magna.

El artículo 85 de la Constitución Política y su cláusula protectora

El financiamiento de la Educación Superior Estatal tiene una regulación especial en el artículo 85 de la Constitución Política. Este artículo dispone, entre otras cosas, que el Estado mantendrá -con las rentas actuales y las que fuesen necesarias- un Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior Estatal (FEES). Además dispone que las rentas del FEES no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean simultáneamente otras rentas mejores que las sustituyan.

La determinación del monto necesario, requerido por las universidades públicas, es el resultado del proceso de planificación de estas instituciones, mediante el cual el cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal, que es el Consejo Nacional de Rectores (CONARE), prepara un plan nacional quinquenal para esta educación. En este plan se incluyen los egresos de operación y los egresos de inversión necesarios para el buen desempeño de las instituciones universitarias estatales.

Este plan nacional de la educación superior (PLANES) debe concluirse, a más tardar, el 30 de junio de los años divisibles entre cinco y cubrirá el lustro inmediato siguiente. Aunque la Constitución Política no lo establece expresamente, tanto las Universidades estatales como el Gobierno Central han aceptado que el monto del FEES sea objeto de una negociación en una Comisión de Enlace, integrada por los rectores de las universidades estatales y por determinados ministros del gobierno. Si esta negociación no llega a un acuerdo quinquenal, la Comisión de Enlace adopta acuerdos anuales respecto al monto presupuestario requerido.

También establece el artículo 85 que el Poder Ejecutivo incluirá, en el presupuesto ordinario anual de egresos de la República, la partida correspondiente, señalada en el PLANES, ajustada de acuerdo con la variación del poder adquisitivo de la moneda. Si, como ha sucedido, en el momento actual de cosas, no se llegare a ese acuerdo quinquenal, el Poder Ejecutivo deberá incorporar en el presupuesto ordinario de egresos la partida correspondiente al Fondo Especial para el Financiamiento de la Educación Superior (FEES), definida por la citada Comisión de Enlace, la cual no podrá ser menor a la partida presupuestaria del año anterior y que deberá ser ajustada conforme a la variación sufrida por el poder adquisitivo de la moneda. Por ejemplo, en el pasado mes de julio, los representantes del Gobierno y los Rectores de las Universidades estatales acordamos que el presupuesto del FEES para el año 2019 sería de ₡511.154 millones y, para la Universidad Técnica Nacional (UTN), un monto de ₡34.868 millones. Estos montos tienen como base el presupuesto asignado en el 2018 -el cual fue de ₡496.279 millones-, claro está, ajustados por la inflación proyectada para el año 2019.

De esta manera, el artículo 85 de la Constitución Política garantiza de modo efectivo la financiación de las universidades estatales, por lo que la Asamblea Legislativa no puede desconocer, ni mucho menos violar esta garantía constitucional. La Constitución Política no condiciona el financiamiento universitario -que ella misma define- al gusto o conveniencia política de la Asamblea Legislativa.

Podría argumentarse – erróneamente – que el recorte aplicado mantiene un crecimiento del FEES de 5 mil millones con respecto a 2018, lo cual corresponde a 1%. Este monto, sin embargo, es inferior a la tasa de inflación, la cual, medida por la variación interanual del índice de precios al consumidor, fue de 2,2% en setiembre de 2018. Con ello queda clara la violentación del precepto constitucional ya citado y la disminución del FEES en términos reales.

Es importante destacar que el PLANES no está sujeto a la aprobación del Poder Ejecutivo. No puede existir discrepancia entre el PLANES, preparado por CONARE, y lo que considere el Poder Ejecutivo. Y si existiese tal disconformidad, carecería de relevancia jurídica por lo siguiente. El mencionado artículo 85 expresa en su último párrafo que “Cualquier diferendo que surja, respecto a la aprobación del monto presupuestario del plan nacional de Educación Superior Estatal será resuelto por la Asamblea Legislativa”. Esta parte final del artículo 85 tenía sentido en la redacción del proyecto original de la ley Nº 6580, dirigida a su reforma, que incluía al Poder Ejecutivo en el proceso de preparación del PLANES, pero su participación quedó eliminada. Por haber sido excluido el Poder Ejecutivo de este proceso, quedó imposibilitada cualquier discrepancia suya, ya que la preparación del plan quinquenal quedó a cargo, exclusivamente, del cuerpo encargado de la coordinación de la educación superior (CONARE).

En todo caso, en la actualidad, tal diferencia no se ha dado. Por el contrario, en la Comisión de Enlace, por unanimidad, se llegó a un acuerdo sobre el monto presupuestario. No existió diferendo alguno.

Por ello es que aquella parte final del artículo 85, aunque vigente en su letra, carece de aplicación práctica, o, lo que es lo mismo, no confiere facultades a la Asamblea Legislativa para disminuir el monto presupuestario definido por el PLANES o, como se ha explicado, establecido por la Comisión de Enlace. A la Asamblea Legislativa no le resta más que cumplir con su obligación constitucional de aprobar el presupuesto destinado a la educación superior pública.

Un poco de memoria histórico-jurídica… que vendría bien actualizar

En relación con el entonces, otrora, denominado “diezmo” para la educación pública universitaria, derivado de la redacción original del texto del artículo 85 de la Constitución Política, y que, si se puede decir, la Constitución potencia actualmente en dicho artículo con un mecanismo semejante, no igual, aunque progresivo, en favor de las universidades, el diputado constituyente, don Fernando Baudrit Solera, sostuvo: “Pedimos que el presupuesto general de educación sea adicionado con una partida para la Universidad, equivalente al diez por ciento del mencionado presupuesto. (…) Lo que perseguimos es evitarle a la Universidad la amenaza de futuros Congresos movidos por intereses politiqueros. La educación primaria o secundaria no corren ningún riesgo. En cambio la situación de la Universidad es bien distinta. Mañana, si la Universidad no se adapta al ambiente político imperante, un Congreso, con el propósito de liquidarla, no [lo] podrá conseguir fácilmente rebajando el subsidio del Estado. (…) Precisamente para evitar que esto pueda llegar a presentarse, es necesario, indispensable, dotar a la Universidad de Costa Rica de una auténtica independencia administrativa, docente y económica”.

El sustrato jurídico finalístico de esta consideración fue evidenciado en la redacción actual del artículo 85 de la Constitución Política al introducirse, en la última oración de su párrafo segundo, un blindaje especial. Este blindaje da cuenta de una cláusula protectora que el constituyente instauró para evitar amagos políticos en detrimento del presupuesto de las universidades estatales. Este presupuesto, por su especial naturaleza, debe ser siempre progresivo. Pretender, como lo hace ahora el Congreso, mediante un acto infra-constitucional, mermarle a las universidades públicas ¢10 mil millones del presupuesto para el 2019, en relación con el presupuesto del año anterior, violenta el propio Derecho de la Constitución, por cuanto involuciona aquel monto que debe ser siempre creciente. Ya lo dice la aludida cláusula: “Las rentas de ese fondo especial no podrán ser abolidas ni disminuidas, si no se crean, simultáneamente, otras mejoras que las sustituyan”.

Por su parte, otros diputados constituyentes de entonces manifestaron, en relación con la importancia de mantener una autonomía económica sólida en favor de las universidades públicas, palabras fundamentales que merece la pena traer a valor actual. Por ejemplo, el diputado Arroyo sostuvo que “… estaba seguro que en todo tiempo, tanto la enseñanza primaria como la secundaria contarían con todo el apoyo del Estado. No se puede afirmar otro tanto de la Universidad, que está expuesta a una serie de peligros. De ahí que es urgente rodearla de toda clase de garantías para que no dependa de ninguna fuerza política. La autonomía económica es vital para la Universidad, que de otra manera no podría cumplir su alta misión”.

El diputado Fournier agregó que “[S]i la Universidad le es absolutamente indispensable a la República, lógico sería que ésta le proporcione los medios suficientes para que no perezca. Agregó que al mejorar la situación económica de la institución, indirectamente se está resolviendo el grave problema de nuestra educación. Por otra parte no es posible condenar a nuestra Universidad a acudir año con año a los políticos, en demanda de sus rentas. Si así fuera, le estaríamos condenando a una asfixia segura, ya que, al no contar con la autonomía económica indispensable, la Universidad estará a merced de los políticos, según que los satisfaga o no el ambiente universitario…”.

Y, quizás, convenga cerrar con la elocuencia que, para el caso, aportaría Rodrigo Facio Brenes, en calidad de diputado constituyente, al manifestar, en relación con la incorporación de aquel diez por ciento del presupuesto anual de gastos del Ministerio de Educación Pública, hoy intercambiado -ese presupuesto- por los egresos de operación e inversión incluídos en el PLANES: “¿deseamos realmente la autonomía para la Universidad? Todos aquí han dicho que sí. Pues si la deseamos de verdad, tenemos que echar mano a un medio que le permita financiarse convenientemente sin tener que renunciar a su libertad, sin tener la necesidad de irse plegando al Ministerio de Educación y comprometiendo su libertad y su cultura. Llegamos a la conclusión de que sólo un abogado puede haber para la Universidad; el propio texto de la Constitución”.

Así, hoy en día, el propio texto de la Constitución Política, potenciado en su artículo 85, evita que cualquier instancia política mediante cualquier tipo de injerencia pretenda llevar a cabo, directa o indirectamente, violaciones a la autonomía universitaria, desmejorando, disminuyendo o, lo que es peor, aboliendo las rentas que componen -y deberían componer, por todo lo expuesto- el FEES.

Ha de advertirse que nuestra Constitución Política, como conjunto de normas que definen nuestro Estado, es un texto vivo, cuya vigencia no depende de coyunturas particulares. Por el contrario, es un cuerpo jurídico que rige en las buenas y en las malas, en tiempos favorables y adversos. Las situaciones negativas deben ser resueltas dentro de su marco normativo; no mediante la suspensión temporal o indefinida de sus preceptos.

Merece la pena hacer la explicación del caso, por cuanto es de esperar que la jugada política de la Asamblea Legislativa pretenda, como un periodista del ámbito nacional así lo ha advertido, diluirse en una violación sin reparo (por justicia no pronta y no cumplida) del artículo 85 de la Constitución Política. Como Universidad, estamos atentos.

Henning Jensen Pennington
Rector UCR
rectoria@ucr.ac.cr

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